Facilitatea pentru refacere şi rezilienţă – Recovery and Resilience Facility în engleză (RRF) - reprezintă grosul planului european de refacere (Next Generation EU - NGEU), adoptat de UE. Din cele 750 miliarde de euro ale NGEU, 672,5 miliarde de euro, prin granturi şi împrumuturi, sunt acordate celor 27 de state membre ale UE prin RRF. România va primi aproximativ 30 de miliarde de euro.

Din motive politice şi ideologice, uniunea economică şi monetară a Tratatului de la Maastricht nu a fost dotată cu un buget generos cu funcţie de stabilizare macroeconomică, cum au şi au avut toate celelalte uniunii monetare cunoscute în istorie. Se presupunea că în cazul unui şoc asimetric, pieţele financiare vor oferi plasa de siguranţă. Nu s-a întâmplat aşa. Pieţele financiare nu numai că nu ajutat ţările aflate în dificultate, dimpotrivă au agravat criza cerând preţuri foarte mari pentru împrumuturile de care aceste ţări aveau urgentă nevoie. Toată lumea a fost aparent de acord că arhitectura instituţională a uniunii economice şi monetare trebuie reformată. Începând cu 2011 – 2012 au venit primele propuneri. Au existat două tabere: una care susţinea crearea unei uniuni fiscale cu buget comun cu funcţie de stabilizare, alta care susţinea că disciplina pieţelor e esenţială şi dacă aceasta va fi realizată, pieţele disciplinate vor putea asigura data viitoare plasa de siguranţă necesară la şocuri asimetrice. Prima presupune o intervenţie publică europeană în caz de criză. Cea de a doua presupune reforme structurale pentru a disciplina pieţele în evaluarea mai bună a riscurilor.  Se propunea  de fapt un sistem de asigurări private naţionale contra şocurilor prin liberalizarea, dereglementarea şi flexibilizarea pieţelor.

Tehnocraţii europeni, îndeosebi cei de la Banca centrală europeană, au propus de la început crearea unei capacităţi fiscale căreia îi atribuiau două funcţii: 1) promovarea reformelor structurale, în primă fază; 2) realizarea stabilizării macroeconomice (atenuarea şocurilor asimetrice), undeva într-un viitor vag precizat.

Raportul celor 4 preşedinţi (este vorba de preşedinţii principalelor instituţii ale UE) din 2012 sugerează un Instrument de convergenţă şi competitivitate(ICC), concretizat în martie 2013 de propuneri în acest sens ale Comisiei europene, destinat să finanţeze şi să stimuleze reformele structurale.

Raportul celor 5 preşedinţi (se adaugă şi Preşedintele Parlamentului European) din iunie 2015 întăreşte semnificaţia capacităţii fiscale ca promotoare a reformelor structurale. Mai mult, introduce două concepte noi – convergenţă structurală şi rezilienţă – a căror semnificaţie în UE trebuie desluşită. Ne ajută în acest sens Raportul celor 5 preşedinţi pentru reforma UEM, din iunie 2015:„în cazul unor şocuri economice, care sunt de altfel inevitabile, fiecare ţară trebuie să fie în măsură să reacţioneze în mod eficace. Acestea trebuie să aibă capacitatea de a absorbi la nivel naţional şocurile datorită unei elasticităţi adecvate a economiilor lor şi a unor zone-tampon din punct de vedere fiscal suficiente de-a lungul ciclului economic.” Rezilienţă înseamnă capacitatea economiilor naţionale de a trece prin furtună asigurându-se privat prin pieţe şi urmărind prudenţa fiscală. Conceptul de convergenţă este aşadar redefinit, nu neapărat ca o reducere a disparităţilor economice şi sociale, ci ca o convergenţa structurală a economiilor naţionale, capabile să răspundă singure la şocuri, adică să fie reziliente.

Între timp câteva discursuri–eseu ale lui Macron întreţin iluzia unei capacităţii fiscale cu putere mare – sute de miliarde de euro – cu funcţie de stabilizare.

Acordul franco-german de la Meseberg din iunie 2018 propune stabilirea unui buget al eurozonei pentru promovarea competitivităţii, convergenţei şi stabilităţii începând din 2021. Consiliul European din decembrie 2018 abandonează însă definitiv partea de stabilizare, iar în 2019 se naşte Instrumentul bugetar pentru competitivitate şi convergenţă (BICC) pentru promovarea reformelor structurale.  Un buget mic şi inclus în Cadrul financiar multianual.

Nu numai sub pălăria iniţiativelor de reformă a uniunii economice şi monetare s-a avansat necesitatea reformelor structurale pentru creşterea competitivităţii. Şi sub pălăria Cadrului financiar multianual sau a Semestrului european s-a urmărit acelaşi lucru.

Fondurile structurale au virat-o gradual de la coeziune spre competitivitate.  Politica de coeziune s-a transformat cu fiecare cadru financiar multianual într-un de facto instrument financiar prin care se realizează rezilienţa şi convergenţa structurală.

Imediat după criza financiară 2008-2009, s-a creat Semestrul european, un mecanism de coordonare ex ante a politicilor economice ale statelor membre ale UE. Semestrul european este clădit pe doi piloni majori: consolidarea fiscală şi reforme structurale. În ultimul timp, reformele structurale au căpătat întâietate. Ele se găsesc în Recomandările specifice de ţară, care însoţesc Semestrul european.

Pandemia a oferit o uriaşă oportunitate pentru accelerarea reformelor structurale, iar capacitatea fiscală pentru reforme structurale a luat forma RRF. Aşadar, RRF este de fapt o reinventare a ICC/BICC, dar mult mai mare, cu condiţii mai severe şi oferind Comisiei europene putere mult mai mare. Facilitatea pentru refacere şi rezilienţă este o continuare cu accelerare a reformelor structurale.

Acum, Facilitatea pentru reformă şi rezilienţă pune Comisia Europeană într-o poziţie foarte puternică. Bruxelles este arbitrul planurilor iniţiale şi va decide plăţile către guverne doar dacă acestea îndeplinesc diverse condiţii de etapă agreate.

Planurile naţionale de reformă şi rezilienţă (PNRR) vor trebui trimise până în aprilie la Bruxelles, aprobate apoi de Comisie şi Consiliu, adică de toate cele 27 state membre. 37% din banii vor trebui orientaţi spre proiecte verzi, iar 20% spre proiecte digitale.

Dincolo de proiectele verzi şi digitale, RRF este puternic legat de Recomandările specifice de ţară. Acestea cuprind reforme structurale menţionate mai sus, dar şi cele care se referă explicit la piaţa muncii, sănătate, pensii, administraţie sau sistemul judiciar.

Elementele planurilor vor fi marcate cu note de la A la C şi statele membre vor trebui să obţină cel puţin 7 note de A pentru a obţine aprobarea din partea Comisiei. Plus aprobarea Consiliului. Iar banii vor fi rambursaţi doar pe baza performanţelor obţinute. Comisia Europeană are acum „dinţi” în Semestrul european.

Aşadar statele membre vor trebui să muncească serios şi eficient pentru a pune mâna pe aceşti bani. PNRR trebuie să propună proiecte de investiţii pentru reforme orientate preponderent spre verde, digital şi rezilienţă şi apoi să se asigure că satisfac obiectivele şi termenele.

În plus, pe lângă condiţiile tematice legate de tranziţia verde, tranziţia digitală şi realizarea rezilienţei, se adaugă condiţiile macroeconomice legate de procedura de deficit excesiv (România este singura ţară din UE aflată în prezent sub această procedură, e adevărat suspendată temporar din cauza pandemiei) şi de procedura de dezechilibru macroeconomic.

Realizarea PNRR şi apoi punerea lui în aplicare reprezintă un pariu riscant care va necesita eforturi intelectuale şi administrative deosebite pentru a fi câştigat.

Istoria ne arată că în timpul unui război trebuie să pregăteşti simultan victoria asupra inamicului şi cum va arăta societatea după victorie. Mai ales că un război, pe lângă pierderile directe de vieţi omeneşti, produce câştigători şi perdanţi economici. E nevoie aşadar să imaginezi un plan de refacere care să echilibreze relaţia între câştigători şi perdanţi.

Pandemia nu este din fericire un război în adevăratul sens al cuvântului, dar există similitudini. Planul de refacere ar fi trebuit conceput ca un act economic de reechilibrare între puterea muncii şi puterea capitalului. Biden, noul preşedinte american, promite să facă această reechilibrare în SUA: „Este timpul să premiem munca grea în America, nu opulenţa”. Planul european de refacere, bazat în primul rând pe „o refacere condusă de investiţiile private” (conform Factsheet al Comisiei Europene) nu pare concentrat pe această reechilibrare. Deja, revigorarea economică în UE se face pe două viteze, adâncind decalajele pre-existente.

Dar, zarurile au fost deja aruncate. Planul este aprobat şi trebuie să valorificăm punctele bune din el. Şi nu va fi uşor. Avantajul major este legat de faptul că aceste proiecte merg în direcţia salvării planetei prin atenuarea sau oprirea agravării schimbărilor climatice (partea verde) şi spre creşterea productivităţii, deci a prosperităţii, prin aplicarea avansului tehnologic (partea digitală).

NGEU/RRF se bazează pe împrumuturi făcute de Comisia Europeană pe piaţa de capital la dobânzi avantajoase, iar acestea vor fi returnate pe termen foarte lung, până în 2058, cu o perioadă de graţie până în 2028. În plus, în procesul împrumut – rambursare, care se face prin bugetul UE, se pot identifica transferuri fiscale. Astfel, pentru România sunt două avantaje: împrumuturile sunt mai ieftine decât ar putea ţara noastră să le obţină de una singură şi rambursează ceva mai puţin datorită mecanismului transferului fiscal.

Proiectele în sine sunt mai sofisticate decât cele legate de clasicul cadrul financiar multianual. Iar condiţiile pentru eligibilitate mai dure combinând exigenţele tematice cu cele macroeconomice şi de integritate.

Toate acestea ridică considerabil ştacheta exigenţei faţă de capacitatea administrativă  a statelor membre de a absorbi fondurile europene şi de a le utiliza eficient.  E nevoie de o  îmbunătăţire substanţială a capacităţii tehnice de scriere a proiectelor atât de către guvern sau autorităţi locale, cât şi de firme private, iar mobilizarea investiţiilor private prin garanţii publice necesită o diplomaţie economică inteligentă şi subtilă pentru a atrage aceste investiţii private într-un mod care să optimizeze câştigurile naţionale.

Documentele UE au în general meritul de a mulţumi pe toată lumea. Nici RRF nu face excepţie. Deşi firul roşu al RRF îl reprezintă reformele structurale îndreptate spre mai multă piaţă şi mai puţin stat, printre cei 6 piloni tematici ai RRF se regăsesc coeziunea socială şi teritorială (pilonul 4) şi, pe lângă rezilienţa economică, şi rezilienţa socială (pilonul 5), precum şi educaţia şi competenţele (pilonul 6).

România porneşte de la o vulnerabilitate structurală majoră: inegalitatea mare economică şi teritorială. Raportul beneficii capital (profituri) pe beneficii muncă (salarii) este unul dintre cele mai asimetrice din UE în favoarea capitalului şi în defavoarea muncii. RRF oferă oportunitatea ca România, pe lângă reformele structurale îndreptate spre rezilienţă, verde şi digital, să abordeze poate cea mai mare problemă structurală a sa: asimetria capital – muncă / profituri – salarii.

Andrei Mocearov, economist, cercetător în domeniul politicilor europene