„Admite acţiunea. Anulează HCGMB nr. 269/21.12.2000, emisă de către instituţia pârâtă. Cu recurs în 15 zile de la comunicare, ce se va depune la Tribunalul Bucureşti”. Aşa sună minuta unei hotărâri recente a Tribunalului Bucureşti, care îngrijorează atât dezvoltatori imobiliari, organizaţii non-guvernamentale şi profesionişti ai dreptului deopotrivă.

Prin Hotărârea Consiliului General al Municipiului Bucureşti nr. 269/21.12.2000, a fost aprobat Planul Urbanistic General („PUG”) al Municipiului Bucureşti, actul administrativ normativ cu caracter director şi strategic şi de reglementare, ce reprezintă principalul instrument de planificare operaţională, constituind baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare la nivel de municipiu.

În vreme ce oraşe precum Cluj, Alba-Iulia, Oradea, Timişoara, Braşov concurează pentru titlul de best smart city, PUG-ul Municipiului Bucureşti a fost anulat parţial de mai multe ori de-a lungul timpului iar acum riscă să fie anulat în integralitate. Ce efecte ar putea avea o astfel de soluţie dacă va rămâne definitivă?

1. Care sunt consecinţele legale ale unei eventuale hotărâri definitive de anulare a PUG-ului?

În general, anularea unui act juridic produce efecte atât pentru trecut, cât şi pentru viitor. În fapt, se consideră că actul respectiv nu a existat niciodată.

Întrucât o astfel de consecinţă ar fi de neconceput în materia dreptului administrativ, unde actele administrative normative se bucură de prezumţia de legalitate, legea prevede o excepţie în cazul anulării în tot sau în parte a unui act administrativ cu caracter normativ.

Astfel, potrivit art. 23 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, hotărârile judecătoreşti definitive prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ (precum PUG-ul) sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

2. De când are efecte o eventuală hotărâre definitivă de anulare a PUG-ului?

Anularea hotărârii de aprobare a PUG-ului va produce consecinţe doar după rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti (deci după judecarea recursului) şi publicarea în Monitorul Oficial al României a hotărârii judecătoreşti definitive; cu toate acestea, în practică, efectele se produc chiar de la data rămânerii definitive, publicarea fiind doar o formalitate.

3. De când încep autorităţile să nu mai emită noi acte administrative (PUZ-uri, autorizaţii de construire) în baza unui PUG anulat?

Odată anulat un act administrativ cu caracter normativ precum PUG-ul, chiar dacă hotărârea judecătorească definitivă nu a fost încă publicată, în practică, autoritatea competentă în materia respectivă nu adoptă acte sau măsuri administrative individuale în aplicarea normelor anulate, această interpretare decurgând din aplicarea principiilor bunei-credinţe şi caracterului echitabil al procedurii administrative, ca elemente ale dreptului la o bună administrare.

Altfel spus, odată anulat PUG-ul, chiar dacă hotărârea judecătorească definitivă nu a fost încă publicată, autorităţile nu vor mai emite, cel mai probabil, autorizaţii de construire şi vor fi reticente în a mai aproba PUZ-uri (în baza PUG-ului).

4. Ce se întâmplă cu actele administrative (PUZ-uri, autorizaţii de construire) care au fost deja aprobate, respectiv emise, în baza PUG-ului anulat?

De vreme ce anularea PUG-ului nu ar produce efecte pentru trecut, autorizaţiile de construire emise deja în baza acestuia, în principiu, rămân valabile. „În principiu” deoarece, potrivit unei hotărâri interpretative obligatorii a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, respectiv Decizia nr. 10/11.05.2015, hotărârea judecătorească irevocabilă/definitivă prin care s-a anulat în tot sau în parte un act administrativ cu caracter normativ produce efecte şi în privinţa actelor administrative individuale emise în temeiul acestuia care, la data publicării hotărârii judecătoreşti de anulare, sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Prin urmare, anularea PUG-ului Municipiului Bucureşti ar putea afecta valabilitatea autorizaţiilor de construire emise deja, dar care sunt contestate în cauze aflate în curs de soluţionare pe rolul instanţelor judecătoreşti.

Cu toate acestea, actele administrative individuale în curs de emitere sau executare care sunt contestate în cauze pendinte nu vor putea fi anulate înainte ca instanţa să verifice în ce măsură actul administrativ individual (precum autorizaţia de construire) s-a întemeiat exclusiv pe actul normativ anulat şi dacă reclamantul a suferit o vătămare generată de punerea în aplicare a normei administrative anulate (în speţă, PUG-ul anulat), vătămarea unui drept ori a unui interes legitim reprezentând o condiţie sine qua non în materia contenciosului administrativ.

5. Dacă se anulează definitiv PUG-ul, se mai poate construi?

În ipoteza în care recursul împotriva deciziei de anulare s-ar finaliza prin pronunţarea unei hotărâri de anulare a PUG-ului, reglementările juridice aplicabile în materia urbanismului vor putea fi cele prevăzute de Codul civil în vigoare, de Regulamentul general de urbanism din 27.06.1996, parte integrantă din Hotărârea de Guvern nr. 525/1996 („Regulamentul general de urbanism”) şi de PUZ-uri. Este important de reţinut că, la acest moment, pe rolul instanţelor de judecată există şi acţiuni de anulare, respectiv acţiuni de suspendare cu privire la PUZ-urile de sector.  

Potrivit art. 36 alin. (2) din Regulamentul general de urbanism, până la aprobarea planurilor urbanistice generale şi a regulamentelor locale de urbanism, autorizarea executării construcţiilor se va face numai în condiţiile acestui regulament.

Relevante sunt, însă, şi dispoziţiile art. 65 alin. (1) din Legea nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul („Legea nr. 350/2001”), conform căruia, în absenţa Planului de amenajare a teritoriului judeţean şi a Planului urbanistic general aprobate, pe teritoriile aferente se pot realiza investiţii în construcţii, lucrări tehnico-edilitare, precum şi orice alte investiţii urbane numai pe baza unui PUZ aprobat potrivit legii şi cu respectarea Regulamentului general de urbanism.

5.1. Dar autorităţile publice vor mai aproba PUZ-uri şi vor mai emite autorizaţii de construire în lipsa PUG-ului?

Este discutabil în ce măsură autorităţile publice vor înţelege să îşi exercite atribuţiile de putere publică în planul autorizării construcţiilor şi al urbanismului.

Chiar dacă s-ar anula PUG-ul, aplicabilitatea şi efectele Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii („Legea nr. 50/1991”) şi ale Legii nr. 350/2001 nu pot fi negate.

Pe de o parte, potrivit Legii nr. 50/1991, executarea lucrărilor de construcţii este permisă numai pe baza unei autorizaţii de construire, iar certificatul de urbanism face cunoscute solicitantului informaţiile privind regimul juridic, economic şi tehnic al terenurilor şi construcţiilor existente la data solicitării, în conformitate cu prevederile planurilor urbanistice şi ale regulamentelor aferente acestora ori ale planurilor de amenajare a teritoriului, după caz, avizate şi aprobate potrivit legii. Prin urmare, în absenţa unui PUG, certificatul de urbanism va trebui emis conform planurilor de amenajare a teritoriului. Mai departe, este bine cunoscut faptul că schimbarea folosinţei construcţiilor existente ar fi înlesnită dacă noua folosinţă ar corespunde prevederilor regulamentului local de urbanism aferent PUG-ului sau PUZ-ului, aprobat, în vigoare. De asemenea, având în vedere că intravilanul localităţilor se stabileşte prin PUG-uri, aprobate potrivit legii, se poate pune problema aplicabilităţii normei conform căreia terenurile destinate construirii, evidenţiate în intravilan, se scot din circuitul agricol, definitiv, prin autorizaţia de construire.

Pe de altă parte, conform Legii nr. 350/2001, delimitarea zonelor pentru care se întocmesc PUZ-uri obligatorii se face, de regulă, în PUG şi, astfel cum am menţionat şi anterior, în absenţa Planului de amenajare a teritoriului judeţean şi a Planului urbanistic general aprobate, pe teritoriile aferente se pot realiza investiţii în construcţii, lucrări tehnico-edilitare, precum şi orice alte investiţii urbane numai pe baza unui PUZ aprobat potrivit legii şi cu respectarea Regulamentului general de urbanism.

În contextul teoretic al anulării PUG-ului, se va naşte o serie de alte întrebări teoretice şi practice în legătură cu modalitatea concretă de aprobare a PUZ-urilor şi de emitere a autorizaţiilor de construire. Spre exemplu, se va putea ajunge cu uşurinţă la o înfrângere a regulilor Regulamentului general de urbanism, conform cărora este interzisă autorizarea executării construcţiilor care, prin conformare, volumetrie şi aspect exterior, intră în contradicţie cu aspectul general al zonei şi depreciază valorile general acceptate ale urbanismului şi arhitecturii.

5.2. Dar normele prevăzute de Codul civil şi de Regulamentul general de urbanism sunt îndestulătoare pentru a putea construi?

Conform Codului civil, orice construcţii, lucrări sau plantaţii se pot face de către proprietarul fondului numai cu respectarea unei distanţe minime de 60 de cm faţă de linia de hotar, dacă nu se prevede altfel prin lege sau prin regulamentul de urbanism. Mai departe, Codul civil nu permite să se facă fereastră sau deschidere în zidul comun decât cu acordul proprietarilor, iar, în ceea ce priveşte fereastra de vedere, este obligatorie, în principiu, păstrarea unei distanţe de cel puţin 2 metri între fondul vecin şi fereastra pentru vedere.

Conform Regulamentului general de urbanism, autorizarea executării construcţiilor se face cu respectarea înălţimii medii a clădirilor învecinate şi a caracterului zonei, fără ca diferenţa de înălţime să depăşească cu mai mult de două niveluri clădirile imediat învecinate. Regulamentul general de urbanism enumeră, de asemenea, modul de amplasare a construcţiilor, determină procentul maxim de ocupare a terenurilor, orientarea construcţiilor faţă de punctele cardinale, necesarul de parcaje, procentele de spaţii verzi etc.

Codul civil şi Regulamentul general de urbanism conţin, aşadar, anumite reguli, interdicţii şi limite referitoare la construire. Deşi vor fi cu siguranţă reticente în emiterea unoi autorizaţii de construire ulterior anulării PUG-ului, autorităţile publice vor fi, totuşi, obligate să o facă, pe baza unui PUZ aprobat potrivit legii, cu respectarea Regulamentului general de urbanism, a Codui civil şi a celorlalte reglementări incidente în cauză.

Opinie scrisă de: 

Dan BORBELY, Partener al Ţuca Zbircea & Asociaţii

Raluca CHELARU, Managing Associate al Ţuca Zbârcea & Asociaţii

Florina CHIRILĂ, Avocat al Ţuca Zbârcea & Asociaţii